Faut-il annuler la dette publique liée à la pandémie ?

Le débat fait rage sur la conduite à adopter, au sein de la zone euro, face au surplus de dettes publiques résultant de la pandémie : annulation, cantonnement, remboursement par l’austérité…

Faut-il annuler la dette publique liée à la pandémie ?
Faut-il annuler la dette publique liée à la pandémie ?

Les juges de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe viennent de suspendre, fin mars, la ratification par l’Allemagne du plan de relance européen, au motif qu’ils souhaitent d’abord examiner un recours en référé déposé contre le mécanisme de dette commune prévu par le Fonds de relance. Il est vrai que l’Allemagne est le seul État à avoir, peu ou prou, réussi à ramener son taux d’endettement public dans les limites du Pacte européen de stabilité (60 % du PIB) avant la pandémie. Mais avec la crise liée à la covid-19, tous les États européens ont augmenté leur ratio de dette publique, parfois très fortement.

Les limites à l’endettement public

En 2009, les économistes Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff avaient conclu que le seuil maximum d’endettement public compatible avec une poursuite de la croissance se situait à 90 %, base sur laquelle furent mises en œuvre de nombreuses politiques d’austérité, en particulier au sein de la zone euro. Or, l’on sait depuis que leur étude était entachée d’erreurs… Soyons clairs : il n’existe a priori aucun seuil d’endettement maximum, la soutenabilité de la dette publique dépendant autant de facteurs économico-financiers (taux d’intérêt, taux de croissance, dépendance aux capitaux étrangers…) que de facteurs plus difficiles à appréhender (stabilité gouvernementale, effet d’annonce, confiance dans la monnaie…).

Actuellement, en raison de la politique monétaire ultra-expansionniste menée par la Banque centrale européenne (BCE) et d’un excès d’épargne sur l’investissement, les taux d’intérêt à long terme sont historiquement bas, voire négatifs (-0,17 % à 10 ans pour l’Etat français et -0,38 % pour l’Etat allemand). Avec pour conséquence que le taux d’endettement public en France est certes passé de 60 % du PIB en 2000 à 120 % à la fin de l’année 2020, mais parallèlement, la charge d’intérêt sur la dette publique est tombée de 3 % du PIB à 1,4 %… D’aucuns y voient alors le moment d’allonger la maturité de la dette publique, afin de retarder le moment où une hausse des taux d’intérêt — liée par exemple au retour de l’inflation — commencera à avoir un impact sur la charge de la dette.

Une annulation de la dette publique ?

Les programmes d’achats d’actifs (quantitative easing) successifs mis en œuvre par la BCE pour aider au financement de l’économie, au travers d’une baisse des taux d’intérêt à long terme, ont conduit l’Eurosystème (la BCE et les Banques centrales nationales, dans la mesure où il n’existe pas une seule dette publique européenne) à détenir, en moyenne, 25 % de la dette publique des États membres !

Dès lors, certains économistes ont suggéré une annulation de la partie de la dette publique détenue par l’Eurosystème, considérant qu’il s’agit, au fond, d’annuler ce que l’on se doit à soi-même. De surcroît, une telle opération offrirait aux États européens 2 500 milliards d’euros de marges de manœuvre budgétaire pour financer, entre autres, la transition écologique. Les tenants de l’orthodoxie économique n’ont pas manqué de faire remarquer qu’une telle annulation serait contraire à l’esprit des Traités européens et pourrait lancer un mauvais signal sur la qualité de la signature des États européens. D’autres économistes pensent, au contraire, que le niveau de la dette publique n’est jamais un problème en soi pour une économie avancée et préconisent même la fin progressive du financement de l’État sur les marchés financiers, par exemple au travers d’un pôle bancaire public ou d’un circuit du Trésor, comme cela avait existé par le passé.

Le cantonnement de la dette publique

Le ministre de l’Economie, Bruno Le Maire et François Bayrou, haut commissaire au Plan, ont déclaré être favorables à « un cantonnement de la dette covid », qui consisterait à isoler cette partie de la dette publique au sein d’une caisse d’amortissement, à l’instar de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades), créée par Alain Juppé en 1995 pour amortir la dette de la Sécurité sociale. Ce faisant, plutôt que de rouler la dette — c’est à dire, emprunter sur les marchés pour rembourser un titre de dette publique arrivé à échéance — l’État s’engagerait auprès des marchés à rembourser les intérêts et le capital de cette dette. Or, le récent prolongement de la durée de vie de la Cades jusqu’en 2033 montre à quel point ce genre d’engagement est hasardeux… Voilà certainement pourquoi la Commission sur l’avenir des finances publiques, présidée par Jean Arthuis, n’a pas retenu cette idée et préconise plutôt une maîtrise de la dépense publique.

Mais, lorsque croissance et inflation jouent l’Arlésienne, faut-il vraiment prendre le risque de rembourser la dette publique liée à la pandémie par une politique d’austérité, alors que le tissu social menace de s’effondrer partout en Europe ?